Fundado hace 32 años, el Mercado Común del Sur, o Mercosur –una unión aduanera y área de libre comercio compuesta por Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y ahora Bolivia– ha estado estancado durante algún tiempo, incapaz de avanzar en iniciativas políticas importantes.
Luego vino el candidato presidencial de Argentina, Javier Millay. El libertario, que asumió como presidente de Argentina el 10 de diciembre, declaró en agosto que el Mercosur era «defectuoso» y perjudicial para Argentina. Prometió retirar el país y disolver el bloque.
Una cosa es lo que dice el candidato durante la campaña electoral. “Pero una vez que asumes la responsabilidad de gobernar el país”, dijo Juan Cruz Díaz, director gerente del Grupo Cefeidas, una consultora de riesgo político con sede en Buenos Aires, “hay muchos otros factores a considerar”. ¿Podrá Miley cumplir su promesa? ¿Salir del Mercosur? ¿Y qué pasaría si lo hiciera?
Para Argentina, la tercera economía más grande de América Latina, abandonar el Mercosur tendría costos políticos y económicos desestabilizadores. Quizás por eso, una semana después de la victoria electoral de Millay en noviembre, su entrante ministra de Asuntos Exteriores, Diana Mondino, demostró un brusco cambio de tono. Durante su visita a Brasil, confió a sus homólogos brasileños el deseo de Argentina de ser parte de un «Mercosur más grande y mejorado».
En su fundación, el Mercosur tenía la misión de integrar a sus Estados miembros entre sí y con el mundo. El bloque ha tratado de aprovechar el poder de negociación colectiva de sus estados miembros dándoles mayor influencia en las negociaciones comerciales con actores externos. Mercosur también ha eliminado en gran medida los aranceles de importación y exportación sobre el comercio entre los países que lo componen. Esto, combinado con un arancel externo común diseñado para crear igualdad de condiciones a nivel interno, profundizó el comercio entre los estados miembros del Mercosur.
Como resultado del Mercosur, el 14 por ciento de las exportaciones argentinas van a Brasil, lo que lo convierte en el mayor mercado de exportación de Argentina por un margen cómodo. (China, con un 9 por ciento, ocupa el segundo lugar). Perder un acceso competitivo y libre de impuestos a Brasil sería desastroso para la economía de Argentina.
Las industrias locales, como la del acero, tendrán dificultades para sobrevivir sólo con el tamaño del mercado interno argentino. El sector automotriz, que representa aproximadamente el 10 por ciento de las exportaciones de Argentina, quedará aislado de su principal mercado, Brasil, donde enfrenta poca competencia. Muchas de las empresas del sector se darían por vencidas. El desempleo, especialmente en las áreas urbanas más industrializadas de Argentina, se disparará.
La manejabilidad ya es un problema para la administración entrante. Los aliados de Millay no tienen mayoría ni en la cámara alta ni en la baja del Congreso argentino. Su coalición Liberty Advances no controla a los gobernadores provinciales. Es evidente que el aumento del desempleo no ayudará. La inflación supera el 160 por ciento anual y ha habido muchos cambios fiscales y monetarios drásticos, como la reciente decisión de devaluar el peso argentino en un récord del 54 por ciento y recortes en los subsidios al transporte y los servicios públicos. Todo esto en un momento en el que las iniciativas legislativas del gobierno se desarrollarán lentamente. Al menos por ahora, parece que salir del Mercosur es políticamente imposible.
Y esto es una suerte para el Mercosur. «No hay Mercosur sin Argentina ni Brasil», dijo Cruz Díaz. Sin embargo, la decepción constante persiste, y no sólo con Miley o en Argentina. Todos los países miembros del Mercosur están de una forma u otra insatisfechos entre sí y con el bloque en su conjunto.
Uruguay ha discutido repetidamente con Brasil y Argentina sobre la flexibilidad, es decir, permitir que los países, especialmente los dos más pequeños, Uruguay y Paraguay, celebren sus propios acuerdos comerciales con países no pertenecientes al Mercosur. Mientras que los partidarios argumentan que relajar las restricciones del bloque permitiría a los estados miembros perseguir acuerdos comerciales lucrativos, los opositores argumentan que debilitaría la unidad del Mercosur (y por lo tanto su influencia en las negociaciones comerciales) y podría crear competencia desleal dentro del bloque.
Uruguay -un país cuyo mercado interno es una fracción del tamaño de Argentina y Brasil- está ansioso por actuar por su cuenta para cerrar unilateralmente acuerdos comerciales y obtener acceso a mercados extranjeros. Uruguay sostiene que el rígido proceso de toma de decisiones basado en el consenso del Mercosur es demasiado oneroso para su pequeña economía, que está ansiosa por integrarse más al mundo. El presidente uruguayo, Luis Lacal Pu, dijo en marzo que su país ya no podía seguir siendo «rehén del inmovilismo del Mercosur». El resumen de Lacal Pou fue una dura reprimenda a la aparente incapacidad del bloque para superar las diferencias políticas entre sus miembros.
«La parálisis total del Mercosur coloca a Uruguay en una posición incómoda», dijo Federico Lavopa, director de comercio internacional de la consultora Quipu y ex subsecretario de Comercio Exterior durante la administración del ex presidente argentino Mauricio Macri de 2015 a 2019. «Uruguay decidió seguir avanzando «Avanzamos en nuestro objetivo de integrarnos al mundo, pero somos parte del Mercosur, lo que bloquea esa posibilidad».
Mientras tanto, Paraguay está enojado por los aranceles que Argentina ha impuesto unilateralmente al tráfico de carga en sus tramos compartidos del río Paraná y ha buscado el arbitraje del Mercosur para resolver la disputa. Y todos están molestos por los intentos de Brasil de proteger su industria láctea restringiendo las importaciones de lácteos de otros países del Mercosur.
A estas frustraciones se suma la lenta ebullición de las tensiones que se gestan dentro del bloque por su tan cacareado acuerdo de libre comercio con la Unión Europea. Iniciado hace más de 20 años, ambas partes se han mostrado diversamente positivas y negativas respecto del acuerdo. Después de más de una década de estancamiento, los gobiernos de derecha ideológicamente impulsados de Macri en Argentina y Michel Temer en Brasil renovaron el acuerdo en 2016. Tres años después, las dos alianzas llegaron a un acuerdo tentativo. Pero después de mucha fanfarria y celebración, el acuerdo fue arruinado por las preocupaciones de Europa (principalmente de Francia) con las políticas del entonces presidente brasileño Jair Bolsonaro sobre el clima y la deforestación. La administración de Bolsonaro tiene un historial de negar el cambio climático y habitualmente prioriza el desarrollo de la selva amazónica sobre la preservación.
Más recientemente, el predecesor de Milei, Alberto Fernández, fue un obstáculo, citando preocupaciones sobre la desindustrialización. Pero las percibidas inclinaciones proteccionistas de Europa -Francia en particular- así como los desacuerdos sobre la protección ambiental resultaron difíciles. “Hice un llamamiento a (el presidente francés Emmanuel) Macron para que dejara de ser tan proteccionista. … Todos ellos (los presidentes franceses) son proteccionistas con respecto a sus productos agrícolas”, dijo el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva en una cumbre del Mercosur en Río de Janeiro este mes.
Semejante enfrentamiento no es inusual para el bloque, que ha demostrado ser incapaz de utilizar el poder de negociación colectiva de sus estados miembros para obtener acceso a los mercados extranjeros, una de las razones de su existencia. La edad de oro del Mercosur llegó inmediatamente después de su creación, en los años noventa. «Hubo un gran alineamiento ideológico entre los gobiernos que lo crearon: gobiernos liberales con una visión del Mercosur como una plataforma para integrar a los países que lo formaron con el mundo», dijo Lavopa. Sin embargo, desde el cambio de milenio las cosas han ido poco a poco. La falta de sincronicidad política, particularmente entre Argentina y Brasil, ha llevado a una visión alguna vez compartida de la división del bloque.
«Sus gobiernos no han tenido la misma visión del papel que sus países deben desempeñar en el mundo, por eso el Mercosur está bloqueado», afirmó Lavopa. Y dado su aparato de toma de decisiones basado en el consenso (las políticas de todo el bloque se acuerdan por unanimidad), estas diferencias han paralizado al Mercosur.
La mayoría de los problemas más recientes del Mercosur se reducen a valores diferentes entre sus estados miembros. Aunque se trata de una unión económica, una unión aduanera (además imperfecta), es «sobre todo una plataforma política», según Cruz Díaz, en la que los líderes políticos de los Estados miembros utilizan el Mercosur como medio para actualizar sus políticas. ideas de cómo deberían ser las relaciones de su país con el mundo. Esto se manifiesta en oscilaciones entre el liberalismo económico y el proteccionismo, el equilibrio geopolítico y las oscilaciones entre las preferencias por la integración regional y la global.
Aunque al pie de la letra el radical de MillaisLa retórica antagónica de su campaña sugiere que no hará mucho para salvar las divisiones políticas, pero potencialmente presagia algo diferente para el bloque: un pivote hacia la integración global y el libre comercio. El ministro de Relaciones Exteriores de Millay respaldó el acuerdo Mercosur-UE en su forma actual, sugiriendo que la nueva administración trabajaría para aprobarlo (a pesar de que Fernández, el presidente saliente, lo revocó pocos días antes de dejar el cargo).
Este centro puede crear alianzas nuevas e inesperadas. Miley y Lula están lejos de ser amigas; El presidente brasileño declinó la invitación a la toma de posesión de su homólogo argentino. Pero ambos parecen apoyar el acuerdo Mercosur-UE en su forma actual, lo que potencialmente podría darle nueva vida a ese acuerdo.
Obviamente, tendrá que superar una serie de obstáculos en Europa. Los líderes de la UE podrían oponerse a la postura de Millay sobre el cambio climático, que describió como un «fraude socialista», paralizando el acuerdo, como lo hicieron en respuesta a las políticas climáticas de Bolsonaro.
Pero Argentina, reenfocada en la búsqueda de acuerdos de libre comercio, podría encaminar al Mercosur hacia la integración global, de la cual ya hay señales visibles. En la reciente cumbre del Mercosur en Río, los líderes del bloque acogieron con agrado la firma de un acuerdo de libre comercio con Singapur. Y el presidente paraguayo, Santiago Peña, nuevo presidente interino del Mercosur, tiene la intención de forjar nuevos acuerdos con, entre otros, Corea del Sur y la India.
Ese impulso –combinado con renovados esfuerzos argentinos para cerrar acuerdos comerciales, el impulso de Lula para profundizar los lazos económicos Sur-Sur y el deseo de todos de superar las tensiones geopolíticas entre Estados Unidos y China– podría dar a los líderes del Mercosur algunos objetivos comunes, potencialmente infundiendo energía a un bloque.
Pero eso será sólo si los líderes del Mercosur deciden inclinarse hacia estos objetivos comunes. Las tensiones sobre la flexibilidad continúan. Los miembros seguirán discutiendo sobre la velocidad a la cual reducir el Arancel Externo Común (AEC), que promedia aproximadamente el 12 por ciento, significativamente más alto que, digamos, el promedio ponderado global del 1,7 por ciento. También persistirán las disputas sobre la búsqueda de acuerdos comerciales fuera del bloque por parte de los países miembros.
En estos asuntos, al menos desde el punto de vista brasileño, Miley puede jugar el papel de aguafiestas. «La victoria de Miley da cierta esperanza al presidente de Uruguay, Lacal Pou, y quizás a Santiago Peña en Paraguay», dijo Cruz Díaz. «Podemos suponer que impulsará mucho más hacia un Mercosur más flexible», al que probablemente Brasil se opondrá, profundizando el estancamiento del bloque.
Que los líderes del Mercosur puedan reunir la energía necesaria para sacar al bloque de su situación dependerá de la política. Su capacidad para hacerlo podría decidir el futuro del Mercosur.
